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安倍政権実績評価(市場化テスト) 印刷 Eメール

市場化テスト

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言論NPOでは、これまでに安倍政権が行った政策の実績評価をしました。

   
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1.評価の視点

【市場化テストの2つの側面】

 この分野の評価に当たっては、以下の視点を評価のポイントとします。

ア) 市場化テストにより公共サービスのコスト・パフォーマンスが上がっているか。

イ) 公共サービスの民間への開放・ビジネス・チャンスが生まれているか。

市場化テストとは、ある公共サービスについて、官と民とが対等な立場で競争入札に参加し、価格・質の両面で最も優れたものが、そのサービス提供を担う仕組みです。その目的は公共サービスの経費の削減と質の向上にあるとされています。本制度は2つの側面を持っています。

 第1の側面は競争入札に官側が参加することで、行政府機関やサービスの運営のあり方を見直し公共サービスの効率性と効果(コスト・パフォーマンス)を向上させることです。

 第2の側面は民間開放、あるいは新たな市場創造の側面です。これまで官が担ってきた
公共サービスを民間に開放することで、新たなビジネス・チャンスを企業に提供するというものです。

安倍政権は前政権と比べ二つの側面に力点を置いています…

 安倍政権においても市場化テスト制度を重視していますが、民間開放を全面に押し出していた小泉政権時代と異なり、公共サービスの向上(行政改革)と民間開放双方に力点をおいて言及しています。

 では、実施面ではどうなっているのでしょうか。まずこの市場化テストはモデル事業を実施し、その評価を踏まえて次年度の事業に反映させるPDCAサイクルを導入しています。しかし、モデル事業の評価作業や結果などと、この市場化テストに関する政府内の議論などを見ると、このPDCAサイクルは機能していません。かつ、市場化テストを重視しているとは言え、前政権の民への開放から官の公共サービスを市場のテストをいれることで向上させるという側面への脱皮が進んでいるわけでもなく、官のすべての事業への拡大へのめども描かれているわけではありません。

 これまでのモデル事業の評価などで見ますと、業務のパフォーマンス、コスト面でも民間事業者が国に顕著に劣っており、競争入札に参加した行政府機関は皆無でした。

 このような状況を踏まえ、安倍政権が掲げる市場化テストの政策目標に基づき評価を行ないたいと思います。


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2.政策課題の妥当性 14点/30点中

■形式評価 13点/20点中

【目標・課題は示されているものの、具体的な工程は不明】

 安倍政権はマニフェストの中期計画にあたる「進路と戦略」(2007年1月25日閣議)おいて、民間の活動領域の拡大、効率的な行政の推進のための民間活力の最大活用という2つの政策目的の下に市場化テスト法の活用を謳っています。

 また、同年2月、経済財政諮問会議は「公共サービスの全面的な改革のために」を提示し、それに基づいて策定された6月公表の「骨太2007」には、①対象事業の抜本的な拡大②各府省の取り組みの評価、③独立行政法人などへの拡大などを盛り込んでいます。

 したがって、安倍政権は市場化テストのもつ前述の2側面の双方を目標に掲げ、それを達成する上での当面の課題を示していると言えるでしょう。

 しかし、市場化テスト拡大の方向性は提示したものの、それを達成するための具体的な方策や工程は示されていません。 

■実質評価 1点/10点中

 前政権下の2005年度より、市場化テストモデル事業が実施されました。

 モデル事業は2005年、2006年に、3分野8事業(ハローワーク、社会保険庁、行刑施設)が実施され、義務化はされていないもののPDCAサイクルにのっとり、評価結果を持って、次期事業に反映をすることになっています。

 しかし、安倍政権下での取り組みはこうしたPDCAサイクルと連動しているものではなく、むしろ意識的に無視して進められた可能性もあります。

 例えば、経済財政諮問会議の主要なテーマとなり、ハローワークへの市場化テスト導入が決定した時期(2007年5月)には、試行事業の評価報告書は公開されておらず、官民競争入札等管理委員会にも提出されていませんでした。また諮問会議の議事録をみる限り2005年、2006年に実施されたハローワークのモデル事業の評価結果を踏まえた議論はなされていません。

 さらに2007年6月初旬に公開されたハローワーク試行事業評価報告書は、パフォーマンス、コスト面のすべてで民間業者が国に劣っており、それでも市場化テストを早急に進めなければならなかった理由もみあたりません。

 もっとも、ハローワークの民間開放については、1996年から行なわれてきた経緯があります。ILO条約に違反することや、雇用保険制度と職業紹介の一体化運用の必要性などを理由に長らく進展しませんでしたが、市場化テスト制度を導入したことにより、諮問会議のリードする形でハローワークの民間開放に拍車がかかりました。

しかし、ハローワークの市場化テスト導入にかかる議論や政策形成プロセスは、PDCAサイクルにのっとって動いたものではありません。10年来の課題であったハローワークの民間開放実現という別の思惑を先行させた議論になっています。


【事実上、公共サービス事業の民間開放のみに重点】
またこの議論プロセスでは、官民競争入札とありながらも、実際応札したのは民間企業のみという課題についての議論や問題提起も十分ではありませんでした。

 全省庁が積極的にテストを受ける必要があることは諮問会議から提示され、さらに事務局(公共サービス改革推進室)が設置した評価委員会は各省庁の市場化テストへの取り組みについてA〜Eのランキングを行なっています。

 しかし、これらの議論や試みは対象領域拡大を目途としたもので、競争に官側が参加することを促し、それを実行可能とする制度設計が提案されたものでもありません。

 このように、安倍政権は市場化テストの二つの側面(民間開放に加え、市場のテストを通過することで、官の公共サービスのパフォーマンスをあげる)を重視する政策目的が掲げられたものの、その政策をどう実行するのかの政策の体系や目的、さらに工程が曖昧な結果、公共サービス事業の民間解放のみに重きが置かれた議論になっていると言えます。


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3.実行プロセス 9点/20点中

■形式評価 4点/10点中

【役割・権限の分担が不明確】
市場化テスト法制度では、民間業者、地方公共団体、省庁などから意見を聴取し、基本方針と実行計画を策定、競争入札の実施と落札者の決定、契約締結とその後のモニタリングと評価を実施することが実行プロセスの基本となっています。

 また施行に伴い障害となる法制度、あるいは公務員の処遇などこのテストに伴う起こる問題の対処方法も検討することになっています。

 そして、そのプロセスの中心として、内閣府に官民競争入札等管理委員会と事務局が設置され、入札や契約、モニタリングは所轄省が担うことになっています。

 しかし、同管理委員会には評価報告書提出の強制力はなく、担当者からの報告に留まっています。更には、ハローワークの例のように対象事業選定について同官管理委員会にかなり先行するかたちで経済財政諮問会議で議論される場面もみられています。

 このように、官民競争入札等管理委員会が設置されているものの各省庁や経済財政諮問会議の役割分担、さらには評価報告書など必要情報の提出に関する強制力の有無など権限は整理は今ひとつはっきりしていません。 

■実質評価 5点/10点中

【PDCAサイクルがうまく循環していません】
官民競争入札等管理委員会はモデル事業から本施行に向けて、関係者からの意見聴衆、方針見直しと策定、対象事業の選定(3分野から8分野へ拡大)、入札ルールの改変などに関する議論を進めています。そうした点では、所定のルールにのっとり制度を運営していると言えます。

 しかし、モニタリングと評価を踏まえ次事業への展開をするはずが、社会保険庁の評価書だけが、次期事業のタイミングにあわせて提出されていたり、ハローワークの評価報告書は次期事業決定後に提出されているなど、PDCAサイクルの順序に則った制度運営がなされていません。行刑施設テストに至っては、評価報告書が提出されておらず担当者からの報告に留まっていました。

 また、各省庁が入札に参加していない現状については正面から議論したものは見当たらず、事業拡大のための方針に留まっているなど、モデル事業を評価した上でのフィードバックもなされていません。


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4.実績 7点/20点中

■形式評価 3点/10点中

【 官の参加がない官民競争】
平成17年度のモデル事業、平成18年度に開始された本事業の対象となったのは、3分野8事業で以下の通りです。

「ハローワーク(公共職業安定所)関連
・キャリア交流プラザ事業
・若年版キャリア交流プラザ事業
・求人開拓事業
・アビリティガーデンにおける職業訓練
「社会保険関連」
・国民年金保険料の収納
・国政年金保険、政府管掌健康保険の未適用事業所への適用促進
・年金の電話相談
「刑務所関連」
・刑務所施設の警備、保安事務、被収容者の処遇に関わる補助業務

(尚、2007年度からの本施行を目標として、以下の業務を対象として検討中)
・統計調査業務、登記関連業務、国民年保険料収納業務、独立行政法人業務(5件)、窓口関連業務(旅券、国民健康保険など)、徴収関連業務(国民健康保険納付促進)。

 モデル事業期においては、120社を超える民間企業等の入札があり、上記事業について総べて委託契約が成立しました。

  参考:落札者一覧表
 * 平成17年度
 * 平成18年度

 なお、これらの入札には行政府機関は参加していません。ハローワークの周辺事業に関するモデル事業実施方針には「国は入札に参加しないが」と記しており、モデル事業とはいえ、当初から官側が競争入札に入る意思がないことを見て取れます。

 官民競争によってサービスの効率性と質を上げることが目的なのであれば、当然官側も競争に参加する必要があるのであり、その仕組み作りこそが安倍政権の課題になったはずです。 

■実質評価 4点/10点中

 安倍政権は市場化テスト2つの側面(コスト・パフォーマンスの向上市場の民間解放)に着目して政策目標を掲げています。
したがって、

1)行政機関への影響

2)当該公共サービスのコスト・パフォーマンス

3)受託した企業への影響

の3点から2005年、2006年の市場化テストのモデル事業結果を検討します。

1)行政機関への影響

【入札に参加しないのは「畏縮」が原因?!】

 まず官側がこのモデル事業にどう対応したのかです。社会保険庁ではモデル事業対象となった非常勤職員の整理(解雇)、配置転換が行われたようだが、それがどう行われたかについては詳細情報は入手できませんでした。

 これらに関しては関係者のヒアリング等を参考にするしかありませんが、それによれば、官が入札に参加しない理由は次のようなことが言えそうです。

 まず、官僚批判色が強い中、官側が入札競争に勝っても、世間から穿った見方をされるではないかと官が畏縮しているむきがあります。また、人員配置など雇用問題の解決、予算制度と入札制度とのミスマッチ等、官が参加できるインセンティブの未整備なども指摘されました。また全省庁にこのテストを広げるという問題に現政権、あるいは安倍首相自身の指導性がそう高くないという声もありました。

2)公共サービスのパフォーマンスとコスト削減に寄与したか

 ここでは公開されたモデル事業から社会保険庁関連事業とハローワーク関連事業の評価報告書と官民競争入札管理委員会事務局が提示している情報を元に、その効率性や効果を見ていきます。

(ア)社会保険庁関連では、入札の結果、納付金を回収しやすい対象については戸別訪問から電話督促に切り替える等の工夫によって、45~55%の経費節約を可能にしました。

 しかし、サービスの質の面に着目すると、総じて受託企業は要求水準を達しているが、達していない企業は返納金を支払っていました。但し、要求水準が納付率の向上が計られる水準に達していなかったために全体としての効率が上がったとは言えません。

 また、未納者や山間地域の住民など困難な対象については、受託企業が扱わなかったという結果が出ています。

 納付金を回収しやすい対象については戸別訪問から電話督促に切り替える等の工夫によって経費節約を可能にしたが、困難な対象者を後回しにするか取りこぼしされているという問題も浮上しています。

(イ)ハローワーク関連
キャリア交流プラザ(5ケ所)、若者版キャリア交流事業(1ケ所)、求人開拓事業(3地域)の試行について、国と民間事業者のパフォーマンスとコスト面を比較すると、キャリア交流事業での就職率(国55%:民間52%)、定着率(国80.6%、民間75.7%と国の業績が高く、就職1件あたりに投じたコスト面でも国のほうが安上がりでした。

 また、求人開拓につても開拓求人件数、開拓求人数、充足率(=開拓求人のうち、実際に求職者の就職に結びついたもの)のいずれも民間事業者のほうが国の水準に及ばず、また違反とも言える行為に到ったものさえありました。しかも、充足一人あたりに要したコストは、民間事業者は国の3倍程度になっていました。

3)受託企業への影響

【採算が合わない地域では受託できない現状】

 社会保険庁の年金電話相談センター業務を受注した企業の中には3,675万円の契約金額に対して1,991万円の損失を出しているものがありました。これについて評価者から持続性を懸念するコメントが出されていました。

また、都心部においては採算性があるけれど、地方においては採算性がないために企業が参入しにくいことを示唆するデータ※も見られました。なお、高知、長崎では応札者が出ませんでした。
【※ハローワーク、キャリア交流プラザ事業のコスト削減率に着目すると、北海道(10.3%)、と東京(38.1%)、埼玉(44.4%)、愛知(46%)と明らかに差異が出ています。】

 すると、市場化テストを導入したとしても、採算性のある都心には企業は参入できますが、地方においては結局、行政が事業を担うことになりかねず、こうしたテストが採算性のある事業をただ民間企業に払い下げるだけの結果になりかねないという問題も示唆されています。


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5.アカウンタビリティー 10点/30点中

【民間事業者のパフォーマンスが芳しくないことについて、理由説明がなされていません。】

市場化テストの仕組み、体制に関する情報は国民に開示されています。また、対象事業選定にあたっては、関係企業や自治体などステイクホルダーズからの意見徴収を行なっていることから、ステイクホルダーズや国民に対するアカウンタビリティを担保しようとしていることがわかります。

しかしながら、社会保険庁の「政府管掌健康保険の未適用事業所に対する適用促進事業」を東京都労務士会が1円で入札していますが、この理由は公開情報から見出すことはできません。

また、本制度の実施に必要不可欠と思われるモニタリングと評価情報は、ハローワーク導入決定時点では公開されておらず、後に公開された評価結果は民間事業者のパフォーマンスの低さや割高なことを示しており、本制度をハローワークに早急に導入する理由が見当たりません。むしろ慎重な対応が必要であることを示唆した評価結果でした。
ただ、同評価委員会には、経済財政諮問会議の民間委員が入っており、その内容を知っていた可能性が高いと思われます。つまり諮問会議では、民間事業者のパフォーマンスが芳しくないことを知っていながら、ハローワークの市場化テスト導入を急いだようにもみえ、議論のプロセスの透明性、アカウンタビリティが問われます。

 今後は評価結果をもって次期制度の設計と運営を行なうPDCAサイクルを強化することと情報開示によってアカウンタビリティと透明性を担保することが必要です。そのためには、市場化テスト運営の調整および監視機関として設置された官民競争入札等管理委員会と事務局を中心機能に据え、評価結果をもって次期制度設計をするシステムを整えてゆく必要があります。 


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